El Nuevo Estatuto de Valorización: Una Herramienta para el Desarrollo
Por: Santiago Londoño Uribe – Concejal de Medellín
Coordinador de Ponentes del Nuevo Estatuto de Valorización
El pasado 6 de diciembre, tras un amplio proceso de concertación, discusión y mejora y luego de dos largos y complejos debates se aprobó, con una votación mayoritaria, el Acuerdo 58 de 2008 “Por medio del cual se expide el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones”.
Coherente con lo expresado en diferentes foros durante su campaña y consciente de la responsabilidad histórica que como ciudad enfrentamos actualmente en temas como el de la movilidad, el ordenamiento territorial, el espacio público y el medio ambiente, el Alcalde Alonso Salazar puso en consideración del cabildo municipal el proyecto de Acuerdo 87 de 2008 con el cual se buscaba devolverle vida jurídica y viabilidad a una herramienta que había demostrado ser fundamental para el desarrollo de nuestra ciudad pero que por múltiples razones había sido cuestionada y postrada desde finales de la década de los años 90.
Contribución de Valorización en Medellín: De dónde viene, cómo se aprobó y finalmente qué es y cómo se aplicará.
Un poco de historia
El ordenamiento jurídico colombiano introduce el concepto de valorización con la Ley 25 de 1921. Inicialmente se hablaba de un impuesto directo sobre la propiedad que se beneficiara con las obras de interés público local “como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas…”.
En el transcurso del siglo XX se expiden normas de carácter especial como las Leyes 89 de 1936 y 63 de 1938 para permitir que Departamentos y Municipios cobrasen el tributo en sus jurisdicciones. El Concejo de Medellín, en uso de las facultades entregadas por dichas normas aprueba el acuerdo 85 de 1938 por medio del cual se establece el impuesto directo de valorización y mediante el acuerdo 20 del 13 de Febrero de 1939 se crea la Oficina de Valorización.
Este sustento legal permite entonces que la Valorización empiece a ser una herramienta central para el desarrollo de nuestra hasta entonces pastoril e incipiente ciudad, en lo que a infraestructura se refiere. Las calles Calibío y Boyacá entre Carabobo y Bolívar son, en 1939, las primeras obras financiadas con la Valorización. Dos años más tarde y con la nación como sujeto activo se emprende el macroproyecto de la canalización del río Medellín también apalancados en esta figura.
Con el Frente Nacional y el estado de sitio como telón político de fondo y con la imperiosa necesidad de soportar estructuralmente el comercio, la industria y la creciente urbanización nacional se expiden los Decretos Legislativos 868 de 1956 y 1604 de 1966 (posteriormente convertidos en leyes permanentes 141 de 1961 y 48 de 1968 respectivamente). Esta normatividad tenía como objetivo fortalecer aspectos técnicos de la valorización como los conceptos del “Beneficio General y Local” y modificar la connotación de “impuesto de valorización” para en adelante referirse a la “Contribución de Valorización” con base en mejor técnica tributaria.
En 1981, con un acervo importante de obras financiadas con esta herramienta a su haber, el municipio decide organizar financiera y administrativamente el proceso de valorización y así nace, como establecimiento público, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, presupuestal y financiera, el Instituto de Valorización –INVAL. Este organismo se encargó de los diferentes procesos de valorización en la ciudad durante un poco más de 20 años hasta cuando fue liquidado por medio del Decreto 152 de 2002.
Fueron varias las razones que llevaron a la desaparición del INVAL pero hay un consenso alrededor de los temas institucionales y misionales. Por un lado el Instituto, que tenía como función principal la de ser un vehículo técnico y eficiente para liderar los procesos de valorización, perdió su norte administrativo y funcional para terminar siendo un fin en sí mismo. El INVAL ya no trabajaba para asegurar el cobro técnico y sustentado de la contribución sino que esta se empezaba a cobrar para sostener la pesada carga burocrática del mismo. El desarrollo de obras de interés general y el beneficio resultante dejaron de ser ejes rectores de la figura y por ende las obras propuestas y ejecutadas eran duramente cuestionadas y algunas cuestionables. Esta situación llevó obviamente a que tanto la ciudadanía como los gremios y los diferentes estamentos políticos criticaran duramente al instituto lo que a su vez llevó a su liquidación. Desafortunadamente la crisis institucional trajo consigo una consecuencia que aunque lógica fue en extremo negativa: el descrédito de la Contribución misma.
No obstante este duro cuestionamiento es importante resaltar que a la fecha de su caída la Contribución de Valorización había cumplido un papel central en el desarrollo de nuestra ciudad con importantes obras como: canalización y cobertura de las más importantes quebradas del municipio (Santa Elena, La Loca, Ana Díaz, La Picacha, Presidenta y otras tantas), construcción de las principales vías de la ciudad (Avenida Regional, Avenida Oriental, Avenida del Ferrocarril, Calles Colombia, San Juan, 33, 30 y 10, transversales y otras tantas ), pavimentación y habilitación de barrios (Prado, Poblado y Laureles, Puerto Nuevo y otros tantos) alumbrado público (comuna 10), puentes sobre el rio Medellín (Calle 10, La 33, El Mico, Colombia, Argos).
El Nuevo Estatuto de Valorización y su proceso
Cómo Coordinador de Ponentes del Proyecto de Acuerdo 87 de 2008 me correspondió, en compañía de los demás concejales ponentes y de la administración, dirigir el proceso de socialización, discusión, revisión, debate y aprobación del nuevo Estatuto de Valorización para Medellín. Aun cuando la herramienta había demostrado sus virtudes en el pasado y había dejado un legado urbanístico y de infraestructura imposible de negar, sabíamos que situaciones como la del INVAL y otras directamente ligadas a esta problemática como la del fallido proceso de valorización en la carrera 76 pesaban en la memoria de la ciudadanía y nos exigía a todos especial cuidado. Era necesario, por ejemplo, aprender de los errores del pasado y darle especial tratamiento al tema institucional. El quién y cómo se cobraba sería tan importante como el qué se cobraba. Se acordó también abrir una discusión de ciudad para que todo aquel que estuviera interesado en participar, proponer, observar y criticar tuviera el espacio para hacerlo.
En total en el proceso de discusión del nuevo Estatuto se invirtieron más de 50 horas entre los concejales, la administración, algunos ediles, gremios, organizaciones civiles y ciudadanos en general. El día 18 de Noviembre del 2008 se realizó el gran foro de ciudad en el recinto del Concejo Municipal y con transmisión televisada en diferido por el canal Telemedellín con el fin de dar a conocer el texto inicial del Estatuto pero sobretodo para recibir aportes que llevasen a mejorar el mismo.
Durante todo el proceso de discusión se recibieron propuestas y observaciones de muy variados sectores. Hubo duras críticas por parte de sectores ambientales que, siendo respetables, confundían la herramienta de financiación con las obras resultantes y concretamente con algunas obras con las que no estaban o estarían de acuerdo. Estos grupos deberían tener en cuenta que la contribución de valorización puede también ser una gran herramienta para las obras de mitigación y protección del medio ambiente. Hubo también observaciones y críticas de sectores sociales y grupos poblaciones directamente relacionados con los fallidos procesos de valorización de la carrera 76 de finales de los 90. Sus aportes fueron importantes en cuanto nos alertaban sobre errores cometidos en el pasado pero fallaban también al intentar mirar el nuevo estatuto propuesto única y exclusivamente bajo la lupa de aquellos procesos que, no obstante representativos, respondieron a unas circunstancias institucionales, normativas, urbanísticas, sociales y políticas puntuales. Atacar una herramienta de alcance amplio exclusivamente desde esos casos coyunturales puede prender alarmas pero no aporta al cabal entendimiento ni al fortalecimiento de la misma.
Los gremios también se hicieron presentes en la discusión ciudadana con importantes aportes que fueron fundamentales para la aprobación del nuevo estatuto. La Lonja de Propiedad Raíz, La SAI , Camacol, FENALCO, La ANDI, la CCI entre otros hicieron parte del Gran Foro de Ciudad y de los diferentes grupos de estudio. Su posición, que apuntaba en la misma dirección de las posiciones de otros grupos (Ediles, dignatarios de Juntas de Acción Comunal, Mujeres, Personas en Situación de Discapacidad, académicos; ex funcionarios dedicados al tema, expertos), era la de promover la re-introducción de la Contribución de Valorización pero asegurando que se hiciera bajo mirada técnica, clara, participativa, responsable y que apuntara siempre al bien común.
El proceso terminó con los debates en comisiones permanentes conjuntas Primera y Tercera los días 23 y 27 de noviembre (cerca de 7 horas) y en Plenaria el día 6 de diciembre (cerca de 4 horas). Vale la pena resaltar que en ambos debates se recibieron aportes de los grupos y ciudadanos antes mencionados y se discutieron, complementaron y votaron las propuestas de diferentes concejales. Como verán a continuación, el Estatuto resultante es un esfuerzo responsable, técnico y democrático que le permitirá a la ciudad seguir apostando por un desarrollo planificado, sostenible y participativo.
Una mirada a la Contribución de Valorización como fue aprobada en el Acuerdo 58 de 2008
¿Qué es la Contribución de Valorización?
La valorización es una contribución especial que grava a los propietarios y poseedores de predios que se beneficien o han de beneficiar con la ejecución de una o varias obras públicas. Se diferencia de un impuesto en cuanto no se cobra de manera general (sólo a propietarios y poseedores de predios que se beneficien) y porque los dineros recaudados serán destinados exclusivamente al pago de las obras públicas que generen el beneficio.
¿Quién puede cobrar la Valorización?
Según el artículo 317 de la Constitución Política la Contribución de Valorización puede ser cobrada por los municipios, los departamentos, la Nación o cualquier organismo estatal que construya una obra pública que beneficie la propiedad inmueble (Ej. El Área Metropolitana).
Para el caso de nuestra ciudad será el municipio de Medellín por medio del Fondo de Valorización FONVAL (creado por el Decreto 104 del 22 de enero de 2007) el encargado de efectuar los recaudos.
¿Quién está obligado a pagar?
Las personas naturales o jurídicas (públicas o privadas), patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios(as) o poseedores(as) de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra declarada de interés público a financiar por la contribución de valorización, que reciban o recibirán un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra.
¿Qué es la Zona de Influencia o de Citación?
Es aquella zona en la que se prevé se generarán los beneficios por parte de las obras públicas.
¿Qué es exactamente lo que se debe pagar?
Los contribuyentes deben pagar el beneficio resultante para sus predios con la ejecución de las obras públicas. Cuando éste sea inferior al costo de la obra el contribuyente sólo pagará hasta el monto del mismo. Cuando el beneficio de la obra sea superior a su costo el contribuyente sólo pagará hasta el costo de la obra.
¿Qué se entiende por costo de la obra?
Entiéndese por costo de la obra o proyecto, todas las inversiones que esta requiera, tales como el valor total de las obras civiles, obras por servicios públicos, ornato, amoblamiento, adquisición de bienes inmuebles, indemnizaciones, estudios, diseño, interventoría, costos ambientales, gastos jurídicos, gastos financieros, promoción, gerencia de la obra y gastos de administración cuando haya lugar. Estos gastos de administración no podrán exceder el 10% del costo total de la obra.
¿Qué es y cómo se define el beneficio?
Se denomina beneficio el mayor valor económico que adquieren o han de adquirir los predios y/o inmuebles por la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público.
El beneficio puede ser de carácter local y de carácter general y para calcular el mismo se podrán utilizar los siguientes métodos:
Métodos para calcular el beneficio local:
Doble avalúo comercial para toda la zona, doble avalúo comercial por franjas, por analogía o comparación con obras similares, por analogía o comparación con zonas con características similares, doble avalúo por muestreo.
Métodos para calcular el beneficio general:
Métodos indirectos:
Se determinará a través de la elaboración de un plano en el cual se demarcarán los polígonos que reciben un beneficio relativo del bienestar generado, en términos de movilidad, accesibilidad, beneficios ambientales, mayor valor de los inmuebles entre otros; asignando diferentes categorías como: Áreas de mayor beneficio, áreas de beneficio medio, áreas de menor beneficio, áreas de beneficio mínimo, áreas de beneficio nulo. A cada categoría se le asigna un factor numérico con el cual se impacta el valor de la tierra.
Métodos matemáticos:
Se busca que mediante la aplicación de fórmulas matemáticas, que interpreten la interacción entre los diferentes sectores del territorio de la zona de influencia, se calcule un factor numérico que aplicado al valor comercial de la tierra, exprese la capacidad económica de la misma.
Para obtener mayor exactitud en el cálculo del beneficio que reciben los inmuebles, se podrán combinar las metodologías del Beneficio Local y del Beneficio General.
¿El hecho de que un predio esté situado en la zona de citación implica que necesariamente deba pagar la Contribución de Valorización?
El Estatuto deja claro que un inmueble no podrá ser gravado con la contribución de valorización, no obstante se encuentre dentro de la zona de influencia de una obra, cuando por sus condiciones propias y especiales no reciba un beneficio por la misma.
¿Cuáles son las etapas del proceso de Valorización?
El proceso de valorización se puede dividir en las siguientes etapas:
- Prefactibilidad: En esta etapa se realizan los primeros estudios que permitan tener una idea inicial de la cantidad de obras, los impactos ambientales, diagnóstico socioeconómico de la zona, las posibles zonas de citación y demás datos necesarios para el proceso.
- Decretación: Es el acto administrativo por medio del cual el Alcalde ordena los estudios de factibilidad, define la zona de citación y convoca a las elecciones de Junta de Representantes.
- Factibilidad: Es la etapa en la que se ejecutan los principales estudios que sustentarán el cobro de la valorización. Estos incluirán: Estudios financieros, ambientales, jurídicos, técnicos, socioeconómicos, censo de inmuebles y cálculo de beneficios entre otros.
- Distribución: Es el acto administrativo expedido por el representante legal del FONDO DE VALORIZACIÓN – FONVAL, en el cual se determinan las obras a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigna la contribución de valorización que cada propietario o poseedor ha de pagar, de acuerdo con el beneficio obtenido o por obtener en sus inmuebles o predios.
- Recaudo: Será efectuado por el FONVAL. El contribuyente podrá proponer formas de pago alternativas siempre y cuando sean equivalentes en términos financieros
- Ejecución: Construcción de la obras previstas.
- Balances: Se efectuarán balances parciales de cada obra así como un balance final.
- Liquidación: Cierre del proceso.
¿Cómo se asegura la participación de la comunidad en el proceso de la Valorización?
La comunidad cuenta con varias instancias y momentos para hacer parte de los procesos de valorización. En primer lugar y por disposición expresa del Estatuto las obras a ejecutarse por medio de la contribución de valorización para el respectivo cuatrienio deben ser incluidas y aprobadas, aunque de manera general, en el respectivo Plan de Desarrollo. Entendiendo que este es el resultado de un amplio proceso de concertación y discusión de todos los estamentos de la sociedad se asegura así que la comunidad haga presencia en el proceso de sus primeras instancias. Seguidamente las comunidades de la zona de citación elegirán una Junta de Representantes por votación popular para que acompañe y conceptúe sobre todo el proceso posterior a la decretación. De igual forma el Estatuto exige la presencia de un miembro del Consejo Territorial de Planeación conformado por 34 consejeros representando diferentes sectores de la sociedad en el Consejo Municipal de Valorización.
Finalmente y entendiendo que son obras públicas las que serán financiadas con la valorización, la comunidad podrá conformar veedurías de seguimiento a los diferentes procesos de acuerdo a la ley 850 de 2003 ejerciendo, en caso dado, de manera conjunta o individual las acciones ante los diferentes organismos de control como la Personería y la Contraloría Municipal.
¿Cómo procedo si no estoy de acuerdo con el monto o el sustento de la Contribución de Valorización?
Contra el acto administrativo que distribuye la contribución procede, dentro de del término de fijación del mismo y hasta los 10 días siguientes.
De todos modos el acto administrativo podrá ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo a los requisitos legales.
¿Hay inmuebles no gravables o con tratamiento especial en el cobro de la Valorización?
La ley y los tratados internacionales prescriben que los bienes de uso público (parques, vías) y los inmuebles de las diferentes religiones inscritas en el correspondiente registro público no serán gravados con la contribución de valorización.
El Estatuto indica que podrán tener tratamiento especial en el pago hasta por el 100% (según determinación del Consejo Municipal de Valorización):
- Los inmuebles rurales de propietarios o poseedores campesinos de la zona de influencia, que vivan en ellos y que estén catalogados como U.A.F. (Unidades Agrícolas Familiares), acorde con lo establecido en el Artículo 38 de la Ley 160 de 1994.
- Los inmuebles destinados en más de un 50% a usos culturales, de asistencia social, educación, salud, recreación, deporte y las sedes de acción comunal, en concordancia con el servicio que presten a la comunidad, sólo cuando su propietario o poseedor ejerza una de estas actividades, sea una entidad sin ánimo de lucro autorizada y reconocida por las autoridades competentes.
- Las viviendas clasificadas en los estratos uno (1), dos (2) y tres (3) tendrán un tratamiento especial del 100%. En ningún caso serán objeto del cobro de la Contribución de Valorización.
- Los inmuebles declarados de interés patrimonial en los niveles municipal, Departamental y Nacional.
- Los predios o inmuebles que deban ser evacuados de manera permanente por sus propietarios o poseedores como consecuencia de un desastre, por decisión de autoridad competente, previa evaluación del SIMPAD o la que haga sus veces.
¿Cuál será el plazo estimado para el pago de la Contribución?
Se estima que el la contribución de valorización se pagará en un plazo de 6 años en cuotas mensuales.
¿Qué pasa con aquellos propietarios o poseedores que demuestren estar en situaciones económicas o de orden público que afecten su capacidad de pago?
El Estatuto permite que se otorguen periodos de gracia en el pago a aquellos propietarios o poseedores que demuestren estar en una situación especial o calamitosa. Aquellos propietarios o poseedores que sean victimas de secuestro o de desplazamiento intraurbano tendrán el tratamiento especial contenido en la Ley 986 de 2005 consistente en el congelamiento del proceso durante el periodo del secuestro y el desplazamiento y hasta por un año adicional.
¿Qué pasará durante este cuatrienio con la Contribución de Valorización?
Una vez aprobado el Estatuto de Valorización la administración ha iniciado el proceso para las obras aprobadas en el Plan de Desarrollo 2008-2011 “Medellín es Solidaria y Competitiva”. Estas están localizadas fundamentalmente en la comuna 14 (Poblado) y en menor medida en las comunas 9 (Buenos Aires) y 15 (Guayabal).
Se conformará la Subsecretaría de Valorización (los concejales fuimos enfáticos en exigir que esta tuviera una estructura simple y funcional) y, nombrado el Subsecretario (a) quien hace también las veces de Representante Legal del FONVAL, el alcalde procederá a expedir la resolución de Decretación para así darle inicio formal al proceso. Una vez expedida la Decretación, seguramente en la segunda semana de febrero, se abrirán las inscripciones para la elección de la junta de representantes (primera semana de marzo) y se efectuarán las mismas (abril). El Consejo Municipal de Valorización estará encargado de supervisar el desarrollo de los estudios de factibilidad así como el buen desarrollo de las demás etapas del proceso. Se espera que la valorización se distribuya, o “derrame” en términos coloquiales, durante el primer trimestre del 2010.
El Concejo de Medellín, consciente de la importancia estratégica que representa la Contribución de Valorización para el desarrollo de la ciudad, estará atento a efectuar el control político y el seguimiento necesario para que en su ejecución cumpla con los principios y objetivos trazados.
Descargar el acuerdo:
- Acuerdo Municipal No. 58 de 2008: Naturaleza Jurídica, Principios y Elementos de la Contribución de Valorización.
Descargar la resolución que decreta la valorización:
- Resolución No. 0725 de 2009: Por medio del cual se decretan obras susceptibles de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización.
